这又与公权理论产生的时代背景有关。
鲁信公司案提出违反法定程序或滥用职权（程序滥用）的选择适用模式，得到一定支持。其一，在授权法体系和控权法体系都没能提供行为法意义上的规范基础时，引用《全面推行依法行政实施纲要》中程序正当条款作为正当程序原则适用的基础。
后者围绕行为单行法构成，行为的界定与行政行为模式化密切相关，体现以德国为典型的体系化建设对我国行政法的影响。判例承认以下两种解释路径：其一，通过对不确定法律概念的解释，将违背正当程序原则的行政处罚类型归入违反听证程序，这在黄泽富案中体现。将规划许可变更所产生的权利影响状态类比于规划许可实施，从而得出规划许可调整没有听证程序而导致违反法定程序。三、司法适用中行为法依据类型的实证考察 从实然角度考察以最高院为代表的审判机关所展现的司法判例，围绕着正当程序原理及其与实定化作业之间的关系，可以区分三类模式： 第一，竞合模式，它是指作为原理的正当程序原则已经在行为法中被实定化，完成正当程序与法定程序的竞合。这可能也是正当程序原则历时20余年发展之后，值得进行的总结。
不仅从行为法规范中掘取其解释空间，还需要充分论证其与裁判性规范之间的关联性和匹配度，从而支撑司法判决的权威和信服力。正当程序原则可以将裁判依据选择的范围，集中到适用法律法规错误、违反法定程序、滥用职权和明显不当。司法通过审查行政行为是否合法来监督行政遵守法律，公法诉讼的目的也只是确保适法的高权行使。
这些努力既有成功之处，也伴随时间演进凸显不足：尽管行政诉权和原告资格的高度复杂性经持续不断的学术努力而不断获得明晰和化解。在此诉讼之下，原告需主张其权利因行政机关应作出行政行为，但拒绝作为或怠于作为而受到损害，但其是否具有诉讼权能同样需依保护规范理论，通过法律解释予以探求。也因为判定基准的集约，主观公权利的证立问题，完全凝结为客观法规范是否具有私益保护性的问题，即完全转化为判定客观法规范是否具有私益保护指向的法解释作业。【26】Hartmut Bauer, Geschichtliche Grundlagen der Lehre vom subjektiven oeffentlichen Recht, Berlin:Duncker＆Humblot, 1986, S.78. 【27】 Hartmut Bauer, Geschichtliche Grundlagen der Lehre vom subjektiven oeffentlichen Recht, Berlin:Duncker＆Humblot, 1986, S.78. 【28】 赖恒盈著：《行政法律关系论之研究——行政法学方法评析》，元照出版社2003年版，第103页。
正是在此志向支配下，布勒的公权三要件使实体法上的主观公权利概念与诉讼制度产生对接，并在此后彻底支配了公法诉讼在诉权问题上的基本思考。从这个意义上说，公法诉讼究竟应由权利受损的公民提起还是公益代表提起，本质上并无太大差异。
【23】[日]小早川光郎：《行政诉讼的构造分析》，王天华译，中国政法大学出版社2014年版，第65页。前者认为诉权只是根据法律规定，要求法院为正当判决的权利，但这一理论因为内容过于抽象，且与当事人的诉求互不相符而被放弃。或是第三人请求行政机关对他人做出干预性行为以排除对自身权益的损害，即第三人义务之诉（Drittverpflichtungsklage）。德国《基本法》在二战后不仅赋予基本权利以直接的法规范效力，用以约束包括立法者在内的所有国家权力，还确立了无漏洞司法保护原则，由此彻底实现了公法诉权的概括主义。
如前所述，这一规范性基准背后所代表的正是权利法定主义的观念，即个人的公法权利是法律所保护的利益，而非笼统概略的所有法律值得保护的利益。借由保护规范理论，个人在实体法上的这种消极自由被转化为相对人在撤销诉讼中，得以向行政主张的排除妨害请求权。在此时期，因为裁量理论的发展，合义务裁量不再只是行政的义务，同样被观念为个人独立的法地位，即无瑕疵裁量请求权。（一）个人主观公权利体系与公权理论的历史影响 对个人主观公权利予以体系建构的是耶利内克，他同时也是国家法人说的重要奠基者。
即使公权三要件因此集约为客观法规范的私益保护性，在解释客观法规范的私益保护性上，巴霍夫也与布勒出现明显区分：布勒格外倚重对立法者主观意图的探求，但在巴霍夫这里，对客观法规范私益保护性的解释已经趋向客观化， 必须考察法规与法秩序整体的意义关联，探究位于法规基础的利益评价。在确认了国家的人格后，耶利内克转而又论述了公法对于被统治者独立人格的承认
[32]第四，层级行政往往是国家直接行政，要求行政任务由具有宪法或组织法地位的行政主体代表国家完成，并要求国家机关应该以相同的思考对外做成决定。这就出现行政组织在应对危机时效率与合法性之间的深刻紧张。
权力，尤其是决策权奉行尽可能集中原则，最终统一于一个机关或机关群中的一个首长之中。第二，确定组织要素的配置和使用。行政法是规范各种行政组织的正式机制，组织法归根结底要发挥影响、形塑行政行为的调控功能。[67] A. Boin, M. Busuioc, M. Groenleer, Building European Union capacity to Management transboundary Crisies: Network or Leader-agency Model, Regulation and Governance, Vol8(4), 2014. [68] 【英】克雷格：《英国和美国的公法与民主》，毕红海译，中国人民大学出版社2008年版。同时第八条规定，从中央到县以上地方人民政府都可以建立本行政区域内的指挥部，从而是一种很有中国特色的分散的统一最高权模式：首先从人员组成看，它具有层级行政里集权的必然倾向。例如，根据《突发公共卫生事件应对条例》第三条和第四条，国务院应急指挥部和地方各级人民政府应急指挥部的成立时间要件是突发公共卫生事件发生后，如何判断重大传染病疫情发生？信息应该自下向上迅速流动，地方各级政府也可以履行报告、互相通报等职能，但内部决策程序则应该集中在中央政府，对疫情是否构成爆发、流行，甚至蔓延到其他省级行政区划的判断必须中央人民政府进行内部决策。
因此，有必要建立由省级政府制定和发布的裁量基准，编制有关手册或指南，理性引导地方和基层政府正确运用裁量权。另一面，它凸显了在操作一级地方自治和灵活性的需求。
问责的本质是负责公共事务的组织必须就决定或措施做公开说明，[69]从而也就意味着组织裁量可以通过听取意见、说明理由、公开透明等正当程序加以治理，危机状态并不是取消程序，相反是要通过法律和制度将例外规范化，危机治理常态化与程序化。只有构成全国蔓延的危机或超出省级政府能力的危机才能适用中央政府统一领导的规则。
[18]所谓社会外溢性是指危机的损害后果从来源地或来源因素难以遏制地扩散，它是重要的组织裁量基准。这种地方碉堡化与割据表现在如下方面：第一，分级的统一领导容易带来权力清单不明确、管控处置标准随意。
[46] 胡大一：《弥合裂痕，应对挑战——论全面实施以人民健康为中心的健康中国战略》，载《黄河科学学院学报》2019年第1期。[70]因此，法律应该赋予地方政府在信息管理上相当的形成自由，不能被动接受中央指令才能行使信息管理的权力。建构功能体现组织形式教义学，聚焦组织形式的法律地位及相互关系，在我国重大传染病危机应对的法规范体系中，核心就是处理行政机关内部各种主体的地位及法律关系，尤其是中央政府与地方政府的关系，同时还要处理政府与法律创设的其他组织之间的关系，从而也就是一个结构问题。危机应对网格化的第二个重要原因在于以科学话语为代表的次政治（sub-politics）现象出现。
统一领导首先是危机管理中的基本原则，如何建构一个兼顾权威与效率的高层级统一指挥机构应对危机，是很多国家和区域性国际法律改革的方向,[50]同时它也是中国强调全国一盘棋的行政组织文化特色。信息采集、分析与监测属于日常风险预防手段，在很多国家应急法律中属于危机缓释阶段, 缓释意味着对各种可能出现的风险（与物理因素易受潜在破坏性事件影响有关）进行更高层次的认识和更为系统的分析。
中央政府履行这项职能的正当性就在于它的高位协调能力与宏观洞察能力，能够超越局部利益和视角，通过分析全局来做出最优的安排。[63] 例如司法部即2月24日出台《关于推动严格规范公正文明执法 为疫情防控工作提供有力法治保障的意见》加以规范。
[60] M. Waxman, NATIONAL SECURITY FEDERALISM IN THE AGE OF TERROR, STANFORD LAW REVIEW (2012) [Vol]. 64. [61] Bruce R. Lindsay: Federal Emergency Management: A Brief Introduction ，Congressional Research Service2012, p.11. [62] 参见【法】福柯：《规训与惩罚》，刘北成等译，三联书店2003年版。[22] A.Boin, Rhinard, Ekgengren, Managing Transboundary Crises: The Emergence of European Union Capacity, Journal of Contingencies and Crisis Management, 2014, Vol22(3) [23] A. Giddens, The Constitution of Society, PolityPress1984, p.230. [24] Gilpin, and Murphy: Crisis management in a complex world: Oxford University Press2008. P.209. [25] Perrow, The Next Catastrophe, Princeton University Press2007, p.119. [26] 各种现象描述与反思的综合性素材可以参见《财新》封面报道《十六城抗疫记录》，2020年2月17日出版。
[46] 3.基层群众自治组织 《传染病防治法》在第九条赋予居民委员会、村民委员会参与疫情防控与危机应对的权力，法教义学上值得关注的是它们在防疫中的权力清单，并如何其他法律规定的组织工作程序保持衔接和一致。所谓结构化，也就是现代社会关系随着时间的推移而出现一种模式化的特性，通过将这种模式从具体情境中抽离出来加以稳定保障，就能实现远距离的治理（governance at distance）。但现代社会理论告诉我们，公共,, 危机应对在现代性条件下，必然会催生以横向平等尊重，又互相合作、协同与依赖的网格化, 结构。例如《突发公共卫生条例》第三十九条规定医疗卫生机构应当对因突发事件致病的人员提供医疗救护和现场救援。
从一般危机类型学出发，我们需要深刻认识重大传染病危机具有强烈的社会外溢性、社会无差别性、社会情境性和社会整体危害性等特征，并以此作为解释原理来建构组织法教义学体系，从而优化危机应对的组织结构。专家系统具有专业研究能力，但很多时候缺乏影响公众的权力，如何有效平衡二者是宪法学和组织学都要共同关注的课题。
危机应对的系统性还必须强化地方政府的在地协调与异地协作职能。《突发公共事件应对法》第八条规定地方应急指挥部由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成，由行政首长组成的人员使得首长负责制逻辑必然延伸到机构中。
然而，组织要素并不能离开特定组织形式而存在，因此，我们可以组织形式教义学为框架，通过正确处理组织形式内外的结构性关系实现要素的合理配置，最终获得组织结构优化的法律框架。[9]这需要我们进一步先了解什么是重大传染病疫情，突发公共卫生事件是否就是公共卫生危机？以准确发现重大传染病危机的社会本质。
